Esta edición especial de Forefront forma parte de Informal City Dialogues de The Rockefeller Foundation, un proyecto de colaboración con Next City de un año de duración que explora las historias y perspectivas de seis ciudades alrededor del mundo que viven un rápido proceso de urbanización.

“¡Uno, uno, cinco!”, grita el datero. Luis, uno de los más de 32.000 conductores de autobús de Lima, se reclina sobre el volante. Maldice. Sabe lo que esto significa: tiene competencia.

Es una tarde de viernes típicamente estrepitosa en la capital peruana y los embotellamientos comienzan a ganar las calles. Largas filas de trabajadores abandonan los edificios de oficinas y se agolpan en las esquinas escudriñando el horizonte para ver qué autobús los llevará de regreso al hogar. Densas columnas de humo se elevan de los caños de escape. El autobús que conduce Luis se encuentra detenido con el motor en marcha sobre la mano derecha de la calzada, se escucha el traqueteo de su asiento. Los automóviles de atrás hacen sonar sus bocinas.

Las voces de los dateros flotan por encima del ruido, sus gritos son códigos numéricos que informan a los conductores de los autobuses que compiten por el transporte de la ciudad el intervalo que los separa entre sí. Con el grito de “Uno, uno, cinco”, este datero le informa a Luis que el último autobús pasó por allí hace un minuto, uno anterior lo hizo un minuto antes que este y otro cinco minutos antes. El cobrador, y socio de Luis, acaba de salir del vapuleado autobús azul y anuncia el recorrido a los gritos para atraer a los posibles pasajeros. Le entrega 20 centavos al datero por sus servicios.

Luis sabe que tienes dos opciones: alcanzar al autobús anterior y sobrepasarlo, de modo de llegar primero para cargar los pasajeros que esperan en las siguientes paradas, o bien aminorar la marcha con la esperanza de que se hayan reunido nuevos pasajeros para cuando él llegue.

Mete primera y arranca: Luis está listo para la carrera.

Este caos es el supuesto sistema de transporte público de una de las ciudades de más rápido crecimiento de Sudamérica. Durante la hora pico, las congestionadas calles de Lima son un océano de autobuses multicolores que, disputándose los pasajeros en cada esquina, transforman las calles en una frenética lucha a muerte. (Los accidentes de tráfico son la principal causa de “pérdida de años de vida saludable” en Perú). Sorprendentemente, hasta no hace más que tres años, Lima, una urbe con ocho millones de habitantes, carecía de todo tipo de sistema de transporte público. Dependía en cambio de un complejo modelo que permite que las empresas de transporte con fines de lucro operen rutas del servicio público de autobuses con sus propios empleados y autobuses privados. Este modelo ha transformado el transporte público de Lima en un todo vale, donde múltiples empresas privadas compiten encarnizadamente por las mismas rutas individuales. En la actualidad, cada kilómetro de ruta de autobús de Lima es explotado por un promedio de 28 empresas de transporte diferentes.

En la actualidad, más de 32.500 autobuses circulan por la capital peruana. (Nueva York, una ciudad de tamaño semejante, cuenta con 5600) “La ciudad de Lima es la única ciudad en América Latina que, a pesar de su tamaño, no ha logrado implantar un sistema integrado de transporte público”, sostiene Juan Tapia, uno de los directores de Protransporte, la empresa de transporte público municipal. Sin embargo, a pesar de su naturaleza caótica, el sistema brinda transporte barato y abundante para la clase trabajadora de la ciudad, llegando a más lugares (y manteniendo las tarifas más bajas) que los sistemas formales existentes en varias otras ciudades.

No obstante, todo esto podría cambiar próximamente. Esta ciudad en crecimiento y con una economía floreciente estudia la posibilidad de realizar una reforma de gran envergadura de su sistema de transporte público con el objetivo de ordenarlo y mejorarlo a la vez. El componente más destacado de esta iniciativa salió a la calle en 2010: Metropolitano, un moderno sistema de autobuses de tránsito rápido. Pensando para transportar más de 600.000 pasajeros diarios, el municipio alberga esperanzas de que el Metropolitano se transforme en uno de los sistemas de autobuses de tránsito rápido (o sistemas BRT por sus siglas en inglés) de mayor uso en el mundo.

Además de ofrecer una forma más ordenada para el desplazamiento de las personas, el nuevo sistema representa un triunfo para una ciudad que se esfuerza por reinventarse a sí misma posicionándose como una moderna capital del hemisferio sur. El mismo fenómeno se observa a través de toda América Latina: a medida que ciudades como Bogotá y ciudad de México emergen como motores económicos se lanzan a una carrera por crear un sistema de transporte en consonancia con la nueva imagen que buscan proyectar. “Durante la última década, 97 ciudades han implantado corredores de autobuses de tránsito rápido, y muchas de ellas se ubican en América Latina”, según un informe publicado por Brookings Institution en 2011.

Pero no todos están contentos con los planes de reforma. Si bien los conductores de autobús y los cobradores reconocen que el sistema necesita cambios, en el sector del transporte informal existe el miedo generalizado de que la reforma los relegue al olvido. Y no se trata solo de los conductores de autobús; según algunas estimaciones son millones, entre dateros, vendedores callejeros y limpiavidrios, los que dependen de un modo u otro del sistema actual como fuente de empleo.

Sin embargo, el consenso en torno a la necesidad de realizar algún tipo de cambio es prácticamente unánime, y la mayoría coincide en que el futuro de Lima depende de encontrar una solución para su grave problema de transporte. La iniciativa de reforma actual constituye un punto de inflexión para la capital peruana, y podría dar lugar a un sistema altamente funcional que cubra el 50 por ciento de la demanda de transporte público de la ciudad. Por otro lado, no tomar ninguna medida podría producir una disminución de la velocidad de desplazamiento promedio en Lima a los 13 kilómetros por hora proyectados, lo que generaría una virtual paralización de la ciudad.

EMBOTELLAMIENTO DEL SISTEMA DE TRÁNSITO

“Primero intentaron secuestrar a mis hijos, luego intentaron matarme”, relata Juan Tapia, sentado en su oficina con vista a la Avenida Javier Prado y su voz suena completamente indiferente. De una u otra forma, Tapia ha estado en el negocio del transporte desde hace 38 años, y es un ferviente partidario de reformar un sistema que alguna vez casi le costó la vida. En 1991, cuando se desempeñaba como director de la Empresa Nacional de Transporte Urbano (ENATRU), de propiedad estatal, Tapia fue blanco del grupo terrorista Sendero Luminoso, que asesinó a funcionarios del gobierno durante las décadas de 1980 y 1990.

“Durante la década de los noventa, Sendero Luminoso declaró ‘huelgas armadas’ durante las cuales los trabajadores del transporte no podían ir a trabajar”, señala Tapia. “Si salían a trabajar [Sendero Luminoso] amenazaba con prender fuego a sus autobuses”. Bajo órdenes de Tapia, los autobuses de la empresa estatal ENATRU continuaron funcionando custodiados por agentes de la policía a bordo.

En respuesta a esta medida, Tapia señala que “durante 1990 y parte de 1991, [Sendero Luminoso] prendió fuego a más de 100 autobuses”. La respuesta de Tapia fue pintarlos con pintura ignífuga.

Su porte de hombre curtido por la guerra encaja a la perfección con su trabajo de combatir el terrible problema de tráfico de Lima. Hoy el usuario promedio tarda más de dos horas en ir y volver del trabajo. Cada año se evaporan mil millones de dólares en pérdida de la productividad y problemas de salud relacionados con la contaminación. Cada noche el telediario se llena de escandalosos informes sobre pandilleros que abordan a los conductores varados en el tráfico para robarles. Sin embargo, los limeños son fanáticos del transporte público: el 80 por ciento de los residentes de la ciudad usan el trasporte público, señala Tapia. Con una cifra de usuarios de esta magnitud, una reforma exitosa tiene un enorme potencial.

Lograr tal reforma ha sido un sueño imposible durante décadas. De hecho, Tapia lleva trabajando en esto el tiempo necesario para recordar cuando el problema de Lima era exactamente el opuesto al actual. En la década de 1980, cuando el transporte público de la ciudad estaba fuertemente regulado, la ENATRU operaba más de 600 autobuses, pero eran pequeños y poco fiables. Mientras tanto, la ciudad experimentaba una explosión demográfica — Lima cuadriplicó su tamaño en los últimos cincuenta años — y los asentamientos informales que proliferaban en la periferia, donde la ciudad registraba un crecimiento vertiginoso, carecían de toda conexión al sistema.

Todo esto cambió a principios de 1990 cuando el Presidente Alberto Fujimori inició la desregulación de la red de transporte urbano de Lima en un intento por poner freno al desempleo. Esta medida abrió las compuertas: en 1993, se crearon más de 323 nuevas rutas de autobús, y se permitió a las empresas privadas explotar esas rutas, importar autobuses y fijar sus propios precios. Para 1992, la ENATRU estatal había sido disuelta y sus unidades vendidas a las empresas privadas de transporte. “Pasamos de tener 10.500 autobuses a tener 50.000”, recuerda Tapia. “Lima era un caos absoluto”.

Hacia fines de esa década, la ciudad contaba con 570 rutas de autobús por las que reñían 257 empresas de transporte diferentes. Para colmo de males, el número total de vehículos en la ciudad se duplicó durante ese mismo período. “Era algo de ciencia ficción”, señala Tapia. Algo debía hacerse y casi se hizo. A fines de 1990, el Banco Mundial presentó un proyecto de transporte urbano para Lima. “Trabajamos [en el proyecto] entre 1996 y 1999, pero Fujimori bloqueó la iniciativa porque no quería otorgar reconocimiento alguno a Alberto Andrade [el entonces alcalde de Lima]”, dice Luis Gutiérrez, especialista en transporte urbano que trabajaba en esa época para el Banco Mundial. Gutiérrez sería luego uno de los fundadores del Consejo de Transporte Lima-Callao, una organización creada para abordar la crisis de transporte de la ciudad.

Cuando Fujimori presenta su renuncia en el año 2000, tanto Lima como el mundo habían cambiado. Según datos del Banco Mundial, el caos de transporte de la ciudad representaba un sangría para las arcas municipales de $500 millones anuales y la creciente flota de autobuses había contribuido a hacer de Lima una de las ciudades con mayor contaminación de América Latina. Mientras tanto, no muy lejos de allí, Bogotá daba los toques finales al TransMilenio, su nuevo y ambicioso sistema de BRT. “Retomamos el diálogo, pero de un modo ligeramente diferente”, dice Gerhard Menckhoff, quien trabajaba entonces para el Banco Mundial. Menckhoff había iniciado el proceso de reforma del transporte de Lima en la década de 1990 y continuó desempeñándose como asesor hasta 2010. “Con TransMilenio ya en funcionamiento, contábamos con muchos conocimientos sobre cómo se podía mejorar el diseño”, explica.

La financiación para el sistema de BRT de Lima fue finalmente aprobada en 2003 cuando tanto el Banco Interamericano de Desarrollo como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento se comprometieron a otorgar un préstamo de $45 millones para la ciudad. Se acordó que el Metropolitano se desarrollaría en el marco de una sociedad público-privada, con concesiones para las rutas alimentadoras, y se emplazaría en carriles segregados de la Vía Expresa Paseo de la República, donde una red de operadores privados de autobús cubría entonces la ruta. La construcción comenzó en 2006 y el sistema se inauguró con bombos y platillos en 2010.

Considerados por separado, los primeros tres años del Metropolitano han sido todo un éxito. El número de usuarios ha aumentado de forma sostenida hasta alcanzar los 500.000 pasajeros diarios, un registro que se acerca a su capacidad óptima de 600.000. Todos los días, miles de personas hacen fila munidos de sus tarjetas electrónicas. Se abren camino hasta los molinetes y confluyen en estaciones al aire libre, expuestos al clima cálido y los cielos grises característicos de Lima. En los autobuses, los pasajeros viajan bien apretados, agolpándose cerca de la puerta, temerosos de no lograr escurrirse a tiempo cuando el autobús llegue a su estación.

Sin embargo, a pesar de su popularidad, sería un error pensar que este sistema de vanguardia representa una solución absoluta. En realidad, el alcance del Metropolitano es todavía bastante bajo. “Construir un sistema como el Metropolitano demora alrededor de ocho años”, señala Tapia, “y responde a un cinco por ciento de la demanda”. Según Tapia, los proyectos ostentosos a gran escala como este no constituyen una solución para la crisis de transporte de Lima. “Si avanzamos de a un proyecto por vez, la ciudad tardaría 100 años en resolver sus problemas”, sostiene Tapia. “Y la ciudad no puede esperar 100 años. Es necesario que esto se resuelva hoy.”

Históricamente, este ha sido un escollo de importancia para las ciudades en busca de un esquema para controlar su tráfico vehicular. Megan McConville, directora de proyectos en la Asociación Nacional de Organizaciones de Desarrollo de los EUA, pasó un año en Lima estudiando su sistema de tránsito en 2006 y 2007. En aquel entonces, “había una falta de conexión entre los diferentes entes que planificaban las diversas partes del sistema de transporte”, señala McConville. “En ese entonces yo era bastante novata en el tema y esto me impactó como un problema mayúsculo. Desde entonces, he aprendido que se trata de un problema grave que afecta a ciudades de todo el mundo, incluso en Estados Unidos. Cada agencia se centra en su proyecto particular… sin tener en cuenta cómo encaja en la visión de conjunto.”

A pesar de sus problemas, la buena reputación del sistema TransMilenio de Bogotá se debe en parte a que la ciudad se aseguró de nunca perder de vista el contexto más amplio. Si bien el sistema de BRT es el componente más visible de las reformas de transporte de Bogotá, se trata solo del eje central de una iniciativa mucho más amplia que comprende tanto infraestructura como políticas. Además del BRT, Bogotá aumentó su impuesto al combustible del 14 al 20 por ciento, construyó barreras para evitar que los autos estacionen en las veredas (lo que era hasta entonces una práctica habitual) e implementó el programa “pico y placa”, que restringe la circulación vehicular durante días determinados según su número de placa de matrícula, una estrategia que se ha utilizado con éxito en algunas ciudades asiáticas. “¿Qué hizo el TransMilenio?”, pregunta Tapia. “Comenzar con la reforma del transporte: primero restructurar el sistema y recién después la infraestructura, ya que a fin de cuentas lo que la gente desea es viajar con comodidad.”

A esto se refiere Tapia cuando dice que Lima aprendió del TransMilenio: no solo cómo establecer un mejor sistema de autobuses sino cómo agilizar el tráfico de la ciudad. Lima, agrega Tapia, está implementando corredores complementarios al Metropolitano y concentrándose en reducir su actual flota de autobuses. “Hoy la cantidad de autobuses privados está congelada en 32.500 vehículos, pero al incorporar autobuses articulados puede generarse una sobreoferta… Por eso es que debemos reducir la flota, de modo que el sistema sea económicamente equilibrado.”

En enero de 2012, Lima puso en marcha un sistema de desguace y chatarreo de autobuses inspirado en el que se usó en Bogotá y 1000 autobuses fueron puestos fuera de circulación en el período de un año. Una vez que salen del mercado, los autobuses no pueden ser reemplazados. Sus dueños reciben a cambio entre $4000 y $10.000 dólares estadounidenses por unidad. “Muchos estaban contentos con el cambio”, insiste Tapia. “‘Finalmente puedo salir de este maldito negocio’, decían”.

Además, el gobierno central ha introducido recientemente una ley que prevé la eliminación gradual de más autobuses antiguos durante la próxima década, lo que significaría una reducción de la edad promedio de la flota de autobuses de 32 a 15 años.

Tapia señala que una falta de financiamiento ha frenado el programa de chatarreo de la ciudad, pero los planes de introducir cinco corredores de autobús no basados en un sistema de BRT para complementar el Metropolitano siguen vigentes. En caso de que se logre una implementación exitosa, los corredores complementarios del sistema ampliarán significativamente el servicio que brinda el Metropolitano. “Estamos implementando corredores viales complementarios que tienen la capacidad de cubrir el 50 por ciento de la demanda”, dice Tapia. “Esto significa llegar a unos cinco a seis millones de personas, que podrán viajar en autobuses con condiciones similares a las del Metropolitano con solo una pequeña inversión”.

Los corredores complementarios, añade Tapia, estarán completamente integrados no solo con el Metropolitano sino también con el Metro de Lima, una línea de tren eléctrico que comenzó a funcionar el año pasado. Se prevé que haya una tarjeta recargable única que integre los dos sistemas.

La ciudad alberga la esperanza de que un transporte público de mayor calidad alivie la congestión vehicular y disminuya la demanda de taxis. Pero lograr el equilibrio justo es un asunto delicado. McConville señala como ejemplo la ordenanza municipal que prohíbe que los autobuses privados operen a menos de 400 metros de distancia del Metropolitano, una medida que procura aumentar el número de pasajeros que emplean el nuevo sistema de BRT. “Sin embargo, se trata de una solución temporaria”, advierte. “Pienso que una consecuencia no deseada de tal medida podría ser que una mayor cantidad de taxis comiencen a obstruir las calles en esas zonas intermedias.” (Tapia sostiene que esto no ha sucedido y que el Metropolitano ha conducido a una disminución de los taxis a lo largo de estas rutas).

McConville también destaca que si bien toda reforma es de por sí digna de elogio, la creación de un desarrollo orientado al transporte es la marca de la verdadera grandeza cuando se trata de diseñar un sistema de transporte.

Pero ¿cómo se construye un desarrollo orientado al tráfico en una ciudad donde el desarrollo mismo parece tener una propensión natural hacia la informalidad, la proliferación en la periferia y la inestabilidad constante? Así es como se ha producido el crecimiento de Lima durante décadas, y la razón por la cual el sistema de autobuses privados ha prosperado, a pesar de todos los problemas que ocasiona a la ciudad en su conjunto, gracias a sus cualidades de rapidez y adaptabilidad.

“Hay una razón por la cual el transporte en Lima funciona como funciona”, dice McConville. “Tiene que ver con la flexibilidad del sistema, el ámbito de su cobertura: muchas de las personas que más necesitan un buen sistema de transporte provienen de las comunidades de bajos ingresos que ocupan la periferia de la ciudad. Estas comunidades se encuentran en crecimiento y cambio constantes. Es muy difícil prestar este servicio con un sistema de transporte formal.” Una razón importante de la astronómica cifra de usuarios que tiene el transporte público de Lima radica, precisamente, en el modo de funcionamiento del sistema actual. Los autobuses privados van directamente a donde están las personas y les cobran una tarifa que está al alcance de su bolsillo. Si bien formalizar ese sistema podría ser un riesgo que vale la pena correr, lo mismo sigue siendo un riesgo.

“El desafío que enfrenta Lima es [reformar el sistema sin dejar de] retener el 80 por ciento de los residentes que usan el transporte público”, dice Tapia.

Parte de lo que ha hecho que la red de autobuses privados de la ciudad resulte tan atractiva ha sido su capacidad para adaptarse a Lima y su población en expansión. Antes de la llegada de los autobuses privados, los residentes de la ciudad, especialmente los ubicados en la periferia, contaban con un acceso inadecuado al transporte.

Hoy Lima intenta reconciliar un sistema de transporte gestionado por el municipio con los asentamientos urbano-marginales a través de líneas alimentadoras no basadas en el BRT. Las rutas alimentadoras se ramifican desde las estaciones norte y sur del Metropolitano, vinculando a las comunidades tradicionalmente desatendidas con la ruta troncal del Metropolitano. En el proceso, se está logrando integrar algunas de las comunidades de más bajos recursos de Lima con el resto de la ciudad, un ideal que se refleja en el lema oficial del Metropolitano: “El transporte de Lima para todos”.

UN SISTEMA DEL QUE DEPENDEN MILLONES

Para que la reforma tenga éxito no bastará con que ofrezca un servicio a quienes usan el sistema sino que deberá tener en cuenta las necesidades de los actuales operadores privados de la ciudad.

Cuando la ciudad emitió la ordenanza que obligó a los autobuses privados que operaban a una distancia inferior a los 400 metros del Metropolitano a cambiar sus rutas o afrontar multas cuantiosas, la reacción inicial fue de resistencia. No obstante, con el tiempo las líneas privadas de autobús acataron la disposición. Un total de aproximadamente 1800 autobuses se vieron afectados por la medida.

Frente a estos planes de expansión, muchos en el sector de las empresas privadas de transporte de la ciudad sienten que tienen motivos para preocuparse, ya que todo parecer indicar que muchos podrían sufrir el desplazamiento o la eliminación de sus rutas. Todo intento del gobierno por endurecer la normativa que rige sobre los autobuses privados ha desencadenado huelgas de transporte en toda la ciudad en el pasado. “La reforma es un gran problema social, no seríamos nosotros los únicos afectados”, dice David López, chofer de autobús que ha pasado los últimos 16 años al volante de una combi.

“Cuando una combi trabaja, trabaja el dueño, el conductor, el cobrador, algunas veces son dos cobradores y dos conductores, luego tienes al que viene y limpia el bus, a la señora que vende choclos, a la señora que vende tortitas, a la señora que vende bebidas: esto genera trabajo y todas estas personas perderían su trabajo [si estas rutas de autobús se incorporan al sistema formal].”

López tiene razón. Incluso Tapia, un hombre de números, admite que la cantidad de personas que se ganan la vida gracias al transporte público podría oscilar entre 1,5 y 2 millones de personas, una cifra impresionante en una ciudad cuya población apenas supera los 8 millones. “Tiene que haber un sistema que integre a todos”, dice López. “Un cambio es ciertamente necesario. Creo que es normal que yo me preocupe, pero no puedo oponerme al cambio porque el sistema actual es espantoso.”

Los funcionarios de Lima dicen ser conscientes de la necesidad de incluir a los conductores de autobús existentes en los planes de reforma y Tapia sostiene que los actuales operadores de autobús son una parte importante del nuevo sistema. Otras ciudades han debido lidiar con esto. Ciudad de México, que recientemente lanzó su sistema de BRT, cedió algunas de sus operaciones formales a los operadores privados de autobús que antes habían operado las rutas que fueron desplazadas. Esos operadores aceptaron dejar sus autobuses y reciben a cambio un pago regular garantizado equivalente a alrededor del 80 por ciento de sus antiguos ingresos.

Pero los trabajadores del transporte con los que hablé en Lima sostienen que si bien la ciudad habla mucho de incluirlos de la boca para afuera, nunca se han sentido verdaderamente parte del proceso de toma de decisiones ni se los ha consultado en relación con su participación en el nuevo sistema.

“El mayor obstáculo reside en la puesta en práctica de planes de mitigación social. Eso demanda mucho dinero”, dice Tapia. Por ejemplo, la ciudad ha establecido escuelas especiales para capacitar a los conductores y cobradores para trabajar en el nuevo sistema “La idea es capacitar a los actuales choferes de modo que puedan conducir los nuevos autobuses e intentar capacitar a los cobradores para que puedan desempeñarse como choferes”, explica. Tapia señala que otros trabajadores del transporte recibirán capacitación para realizar tareas administrativas o bien podrían incorporarse a otras industrias, como la del turismo.

Algunos de los trabajadores informales que entrevisté se mostraron escépticos sobre sus perspectivas de encontrar un nuevo empleo en el sistema formal. “¿Cuántas personas perderán su trabajo?” se pregunta Gina Granados, que trabaja como cobradora junto a su marido chofer de una combi. “La ciudad tiene su Metropolitano, pero empleará solo a su propia gente. Nunca nos han hablado a nosotros sobre las posibilidades”.

Mientras los limeños esperan con creciente impaciencia algún tipo de solución, su simpatía por quienes integran el sistema de autobuses privados podría estar agotándose. “Ha habido 14 huelgas de transporte, y hace poco intentaron hacer otra más pero no tuvieron eco”, dice Tapia. “Hay un sector [de los trabajadores del transporte] que se está dado cuenta de que la ciudad no quiere el sistema actual”.

Dicho sistema ha prestado servicios de transporte a la ciudad durante más de veinte años y mantiene, desde hace más de una década, las mismas tarifas. En cambio, a fines del año pasado, el Metropolitano aumentó las tarifas de su línea BRT para asegurar su rentabilidad. El aumento de 1,5 a 2 soles (equivalente a 0,77 dólares) en la tarifa de la ruta troncal eleva el costo del Metropolitano a casi el doble del de los autobuses privados.

En muchos sentidos, esta es una historia conocida. A medida que las ciudades alrededor del mundo adquieren prominencia en la economía global y se esfuerzan por alcanzar el estatus de lo que se denomina una ciudad de clase mundial, la tensión entre cómo funcionan ambas ciudades, y a qué costo, se complejiza. En el caso de Lima, la forma en que se desenvuelva la reforma del transporte dirá mucho sobre el tipo de futuro hacia el que la ciudad se dirige.